Universidad Nacional de Córdoba (doctor Eduardo Humberto Staricco - rector) c. Estado Nacional
Buenos Aires, mayo 27 de 1999. - Vistos los autos: Universidad Nacional de Córdoba (doctor Eduardo Humberto Staricco - rector) c. Estado Nacional -declaración de inconstitucionalidad sumario.
Considerando: 1º Que la sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, rechazó la acción meramente declarativa de inconstitucionalidad deducida por la Universidad Nacional de Córdoba declarando la constitucionalidad de los arts. 29, incs. a), y f), 34, 42 al 47, 50, 51, 53, 57, 59, inc. c), 78, 79 y 80 de la ley de Educación Superior 24.521. Contra tal pronunciamiento el rector de dicha universidad interpuso recurso extraordinario que fue concedido a fs. 268.
2º Que, en lo sustancial y en lo que aquí interesa, el tribunal sostuvo que la cuestión planteada conducía a analizar necesariamente los términos autonomía y autarquía consagrados en la reforma constitucional de 1994, con el objeto de verificar la adecuación de la ley 24.521 [EDLA, 1995-B-882] a dichos principios. Sostuvo que ambos términos debían ser examinados en relación al art. 75, incs. 18 y 19 de la Constitución Nacional. El primero en cuanto prevé que corresponde al Congreso el dictado de planes de instrucción general y universitaria, entendida en su acepción políticopedagógica y el segundo (inc. 19) en su relación con el primero, en tanto tal obligación debe practicarse garantizando la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.
3º Que señaló que para el ámbito universitario autonomía debía ser entendida como la capacidad para determinarse los propios órganos de gobierno, elegir a sus autoridades y desempeñar las funciones de docencia, investigación y extensión, ejerciendo las actividades administrativas y de gestión que en su consecuencia se desarrollen (autonomía institucional y académica). En cuanto a la autarquía, debía entenderse como la plena capacidad que tienen las casas de altos estudios para administrarse y disponer de los recursos que se le asignan mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto, como así también aquellos otros que se generaran como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
4º Que sostuvo, asimismo, que no podían interpretarse ambos términos de modo absoluto pues, como los demás derechos, eran susceptibles de reglamentación y que la determinación de las notas características de la autonomía y la autarquía debía quedar reservada al Poder Legislativo, órgano constitucionalmente legitimado para ejercer esta potestad. Señaló que la defensa de la llamada autonomía universitaria no podía llevar a confundir su verdadero alcance, centrado en los aspectos académicos del funcionamiento de la vida universitaria, con aquel que otorga una independencia total a la universidad. Agregó que el objetivo medular de la autonomía, luego de la reforma, fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad reguladora del Legislativo.
5º Que, sobre la base de tales principios y después de efectuar un análisis integral de la normativa atacada, sostuvo que no se verificaban violaciones expresas a la autonomía universitaria y tampoco se advertía que el legislador hubiera excedido el margen de razonabilidad al dictar normas como las impugnadas.
6º Que los agravios del apelante suscitan cuestión federal suficiente para la admisibilidad del recurso extraordinario por cuanto se ha planteado la invalidez de diversas normas de la ley 24.521 bajo la pretensión de ser violatorias del art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional y la decisión ha sido contraria a las pretensiones del recurrente (art. 14, inc. 3º, ley 48).
7º Que la decisión del caso lleva necesariamente a dilucidar, en primer término, si las normas de la Ley de Educación Superior cuestionadas, dictadas por el Congreso Nacional en uso de las facultades conferidas por el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, lesionan la autonomía universitaria consagrada en el art. 75, inc. 19 de la reciente reforma constitucional.
8º Que, con anterioridad a la reforma constitucional, la legislación universitaria tuvo su marco específico en el art. 67, inc. 16, según el cual era atribución del Congreso dictar planes de instrucción general y universitaria.
9º Que el Congreso, en uso de las atribuciones conferidas por la Constitución Nacional, consideró conveniente delegar parte de esa competencia en las propias universidades. Desde este punto de vista la llamada autonomía universitaria no era sino una consecuencia de la delegación legislativa que, como tal, no sólo podía ser retomada en cualquier momento por el órgano delegante sino que debía, además, someterse a los límites y condiciones impuestas por éste.
10. Que mediante la reciente reforma constitucional se encomendó al Congreso sancionar leyes de organización y de base de la educación ...que garanticen... la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75, inc. 19, párr. 3°).
11. Que la reforma constitucional, si bien encomendó al Congreso Nacional dictar normas que aseguren la autonomía de la universidad, no definió su contenido. Ello conduce necesariamente al examen del debate en el seno de la convención reformadora, a efectos de verificar el alcance que el constituyente quiso asignar al concepto de autonomía.
12. Que el miembro informante por la mayoría, convencional Rodríguez, al invocar la autoridad de Carlos Sánchez Viamonte, expresó que la autonomía universitaria consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramientos y disciplina interna... Todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forman el gobierno del orden político, es decir, el legislativo y el ejecutivo. No es posible decir lo mismo respecto al Poder Judicial, porque no escapa a su jurisdicción ninguno de los problemas jurídicoinstitucionales que se puedan suscitar en la universidad. La autonomía universitaria es el medio necesario para que la universidad cuente con la libertad suficiente que le permita el cumplimiento de su finalidad específica, la creación mediante la investigación y la distribución democrática del conocimiento en todas las ramas del saber, mediante la docencia y la extensión (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3183, 3184).
13. Que el constituyente, tal como se advierte, no ha venido sino a recoger un concepto ampliamente difundido en doctrina y jurisprudencia en el sentido de que la autonomía universitaria implica libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, así como la facultad que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, la designación de su claustro docente y autoridades. En tal sentido ha dicho el Tribunal en el precedente de Fallos, 314:570 (voto concurrente de los jueces Belluscio y Petracchi) que la universidad se encuentra protegida -dado su carácter de entidad de cultura y enseñanza por un doble orden de libertades. En primer lugar, por una libertad académica referente a la organización y el gobierno de los claustros que represente una independencia tal que le permita alcanzar los objetivos para los que fueron creadas. Segundo, por una libertad doctrinal o de cátedra, que posibilite a los docentes poner en cuestión la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de lo congnoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia, no reproductivas de versiones establecidas (García de Enterria, Eduardo La autonomía universitaria Rev. de Administración Pública -(R.A.P.)- Madrid, Nº 117, pág. 12). En definitiva, el constituyente no introdujo innovaciones en el concepto de autonomía, sino que reiteró los alcances de ésta de acuerdo con los lineamientos de la doctrina elaborada por esta Corte en el fallo citado.
14. Que por su parte la autarquía es complementaria del término anterior y por ella debe entenderse -aun cuando tal expresión no fue claramente definida por el constituyente la aptitud legal que se les confiere a las universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer de los recursos que se les asignará a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
15. Que reconocida constitucionalmente la autonomía universitaria de acuerdo con los alcances que el constituyente le asignó resulta necesario desentrañar la competencia que la Constitución le confirió al Congreso en el art. 75, incs. 18 y 19, a efectos de armonizar las atribuciones a él impuestas y las garantías de autonomía y autarquía de las universidades nacionales consagradas en la última cláusula citada.
16. Que, al respecto cabe señalar que, mediante el art. 75, inc. 18 de la Constitución Nacional, se encomendó al Congreso el dictado de planes de instrucción general y universitaria. A la luz de esta norma, se asignó al legislador la competencia para dictar los lineamientos y la estructura de la educación en todos los niveles, corroborando así las atribuciones que en la materia ya le habían sido asignadas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994. Por su parte, el art. 75, inc. 19 -introducido por la reciente reforma confirió al Congreso competencia para sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales e imponiéndole, entre otras obligaciones, asegurar la responsabilidad indelegable del Estado, lo que se traduce en la imposición de una competencia exclusiva y excluyente en torno al diseño de la organización de la educación.
17. Que la responsabilidad indelegable del Estado a la que hace referencia el art. 75, inc. 19, deja en claro que aquel no puede desatender la educación pues el constituyente le confió con carácter propio una materia que constituye, a no dudarlo, uno de los objetivos primordiales de la Nación. La educación es la base del desarrollo personal del ser humano, por ello el Estado tiene el deber indelegable de garantizar el derecho a la educación y estructurar un sistema educativo permanente. Por mandato constitucional el Congreso está obligado a definir el modelo institucional de la universidad estatal, de manera que asegure la vigencia de determinados principios y garantías que también se hallan insertos en la Constitución Nacional y en los tratados que ostentan jerarquía constitucional, tales como la igualdad de oportunidades y posibilidades, la no discriminación, el derecho de enseñar y aprender, sin olvidar el acceso a la educación superior según la capacidad tal como ha sido reconocido recientemente en la causa Monges, Fallos, 319:3148.
18. Que al respecto cabe señalar que una interpretación contraria a la propuesta sobre el alcance de la autonomía universitaria conduciría a generar eventualmente la responsabilidad internacional del Estado por incumplimiento de las obligaciones impuestas en los tratados en orden a asegurar esos derechos, habida cuenta de que, según las normas incluidas en aquéllos, son los estados los que tienen el poder de garantizar el derecho a la educación (art. 13, inc. 2º, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 26, Convención Americana sobre Derechos Humanos).
19. Que de ello se sigue que la facultad de las universidades de elaborar sus estatutos y demás normas de funcionamiento interno, no supone en modo alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito interno que le es propio, hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir un obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confiere la Constitución al Congreso para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera en que estime más adecuada a la buena gestión de la enseñanza superior.
20. Que por amplia que sea la autonomía consagrada por la reciente reforma constitucional, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es por sí misma un poder en sentido institucional, equiparándola a la situación de las provincias que son expresión pura del concepto de autonomía, cuyos poderes originarios y propios, son anteriores a la Constitución y a la formación del Estado general que ahora integran.
21. Que, en definitiva y según surge del propio debate de la constituyente, el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del legislativo. En tal sentido resultan elocuentes las palabras del convencional Quiroga Lavié quien expresó: ...se puede hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, a la académica... pero no le voy a negar al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería como negar la historia de las atribuciones federativas de la república. En el mismo sentido el convencional López de Zavalía afirmó que ...las universidades, con toda la independencia que les queramos conceder, siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3263 y 3541, respectivamente).
22. Que, desde luego, ello no significa que las universidades no deban disponer de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión y que se respete su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica y a la libertad de cátedra, según se ha expuesto en el consid. 13. El legislador, al dictar la norma de cabecera del sistema universitario, deberá determinar los caracteres de la institución, pero sin olvidar que los constituyentes quisieron otorgar una determinada protección a la autonomía de aquéllas.
23. Que sobre la base de los principios expuestos, deberá determinarse en cada caso si el legislador al dictar la Ley de Educación Superior excedió los límites que le fueron impuestos por la Constitución.
24. Que, en primer lugar, ha de recordarse la reiterada doctrina de esta Corte en el sentido de que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y, por ello, debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico (Fallos, 288:325; 290:83; 292:190; 294:383; 298:511; 300:1087; 302:457, 484 y 1149; 311:394; 312:122 y 435, entre muchos otros), y sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable (Fallos, 285:322).
25. Que el recurrente efectúa un cuestionamiento a diversas normas de la Ley de Educación Superior que responden a un diverso orden de razones: por un lado impugna aquellas normas que, a su juicio, vinculan a las universidades con el poder administrador, tales como la verificación a la que deben ser sometidos los estatutos (arts. 34 y 29, inc. a); el otorgamiento de grados académicos y títulos habilitantes y carga horaria mínima (arts. 29, inc. f, y 42); ciertos contenidos curriculares básicos (art. 43); evaluación y acreditación (arts. 44 a 47). Por otro lado, aquellas normas que, según entiende el apelante, violentan la facultad de autonormarse y la plena capacidad de decidir su forma de gobierno, elección de sus propias autoridades, etc., tales como el rendimiento académico mínimo exigible y el régimen de admisión (art. 50); ingreso a la carrera académica (art. 51); integración de los órganos de gobierno (art. 53), duración y mandatos (art. 54); tribunal administrativo (art. 57); adecuación de las plantas docentes de conformidad con el art. 51 (art. 78) y plazos perentorios para la adecuación de los estatutos y la integración de sus órganos colegiados de gobierno dentro del plazo que fija a tal efecto (arts. 79 y 80).
26. Que, dentro del primer grupo se encuentra la pretensión invalidatoria de los arts. 34 y 29, inc. a), la que, tal como lo ha sostenido esta Corte en las causas E.9.XXXIII y E.4.XXXIII Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c. Universidad Nacional de Luján s/aplicación ley 24.521, sentencia de la fecha, debe ser desestimada. Ello es así, pues la Ley de Educación Superior, a través de las normas citadas, sólo le confirió al ministerio la facultad para formular las observaciones respectivas por ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que deberá verificar la adecuación de los estatutos a la ley. Por ello, si bien es el poder administrador quien ejerce aquella potestad en cumplimiento del control de tutela que le compete sobre las entidades universitarias, de la norma impugnada surge que no es aquel quien decidirá acerca de dicha adecuación sino el Poder Judicial al que no escapa -en palabras del constituyente ninguno de los problemas jurídicosinstitucionales que se puedan suscitar en la universidad, sin que pueda sustraerse a su respecto la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad (conf. causa M.1803.XXXII Ministerio de Cultura y Educación - Estado Nacional s/art. 34 de la ley 24.521, sentencia del 22 de diciembre de 1998). En tales condiciones, corresponde confirmar lo decidido en cuanto declara la validez constitucional de tales normas.
27. Que en lo que respecta a los arts. 29, inc. f), 42 y 43 cabe señalar que, en primer lugar, la actuación que le incumbe al ministerio no debe ser entendida como una subordinación de las universidades al poder administrador, sino como de cooperación y de apoyo para la ejecución de funciones esenciales y formulación de políticas generales en materia universitaria. A tal efecto la ley le impone proponer la definición de políticas y estrategias en cooperación con los órganos de coordinación y consulta previstos en dicha normativa estando, por mandato legal, obligado a respetar el régimen de autonomía establecido para las instituciones universitarias (art. 70).
28. Que, por otro lado, la regulación de las condiciones de obtención, oficialización de títulos académicos y profesionales responden a un control de tutela que requieren ciertas actividades de interés público, en el caso, la prestación del servicio educativo nacional. Por ello, no resulta válido sostener que dicha normativa vulnere la autonomía -en los términos en que ha sido definida en el presente pronunciamiento al otorgar al citado ministerio, en coordinación con los órganos creados al efecto, la fijación de requisitos de validez para los títulos (carga horaria mínima, contenidos curriculares básicos y criterios de intensidad de la práctica profesional) cuando lo comprometido de modo directo es el servicio educativo nacional. Ello es así, ya que la instrucción universitaria pone en juego la adecuada y cabal formación de profesionales en disciplinas cuyo ejercicio puede afectar el interés público referente a la preservación de la salud, la seguridad, los derechos y los bienes de los habitantes.
29. Que, en lo que respecta a las normas contenidas en la sección 3º del capítulo III, Evaluación y Acreditación -también referida a todo el sistema educativo nacional tampoco se advierte el reproche constitucional que se formula. Ello así, pues las evaluaciones externas, aun cuando abarquen las funciones de docencia, investigación y extensión y, en el caso de las universidades nacionales, también la gestión institucional, las conclusiones que de ellas resulten carecen de efectos vinculantes para las universidades, en tanto la ley prevé únicamente que las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de tales evaluaciones tendrán estado público (art. 44).
30. Que, por lo demás, las evaluaciones externas estarán a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria y, si bien la ley prevé también para ese fin la existencia de entidades privadas constituidas al efecto, al no estar previstos efectos vinculantes, no puede ser pasible de la tacha de inconstitucionalidad que se persigue.
31. Que, cabe entonces examinar, a la luz del art. 75, incs. 18 y 19 de la Constitución Nacional, aquellas otras normas -referidas a las instituciones nacionales que según el apelante violentan la facultad de autogobierno y autoadministración de las universidades. Con relación al art. 50 de la ley 24.521, tanto en lo que se refiere al rendimiento académico mínimo exigible, cuanto al régimen de admisión -definido a nivel de cada facultad en las universidades con más de cincuenta mil estudiantes corresponde remitir a lo resuelto por el Tribunal en la causa Monges, Fallos, 319:3148, en la que se destacó la obligación internacional del Estado de garantizar el acceso a la enseñanza superior según la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados.
32. Que tampoco habrá de prosperar la impugnación que se formula al art. 51 de la Ley de Educación Superior, pues la norma sólo se refiere a las designaciones temporales, así como las condiciones básicas para el ingreso a la carrera, las que deberán ser realizadas mediante concurso público y abierto de antecedentes y oposición, debiéndose asegurar la constitución de jurados de profesores por concurso -o excepcionalmente por personas de idoneidad indiscutible que garanticen la mayor imparcialidad y el máximo de rigor académico. Ello en modo alguno vulnera la autonomía universitaria en la medida en que hace al diseño de la organización educativa, que como se dijo compete al Congreso en uso de las facultades conferidas por el art. 75, inc. 18 de la Constitución Nacional, sin que sustraiga a las instituciones universitarias -por ser competencia propia y exclusiva de ellas la facultad de efectuar la selección y designación de su personal docente.
33. Que el apelante cuestiona, asimismo, la validez constitucional del art. 53 en tanto dispone el porcentaje taxativo que ha de tener la representación de los diferentes claustros en los órganos de gobierno de la universidad. Al respecto, cabe señalar que la fijación de los porcentajes mínimos de integración en los órganos de gobierno no importa, de manera alguna, inmiscuirse en la potestad normativa de la universidad; por el contrario, ello se relaciona directamente con la configuración de un modelo concreto de universidad y por lo tanto, encuentra sustento en el art. 75, inc. 18 de la Constitución Nacional (causas E.9.XXXIII y E.4.XXXIII Estado Nacional -Ministerio de Cultura y Educación c. Universidad Nacional de Luján s/aplicación ley 24.521 sentencia de la fecha, consid. 23, voto de los jueces Nazareno, Moliné OConnor, Boggiano y López).
34. Que, en efecto, la delimitación del modo de integración de los órganos de la universidad no afecta el contenido esencial de la autonomía, sino que está dirigida a garantizar la representación de los distintos estamentos universitarios mediante una norma que asegura una posición predominante a los profesores, de modo que la libertad de actividad científica no se vea perturbada por la actuación de otros estamentos. Resulta razonable que quienes tienen a su cargo impartir la enseñanza tengan una representación suficiente para garantizar la concreción en la práctica de las dos libertades mencionadas en el consid. 13 -es decir, la académica y la de cátedra que constituyen las notas definitorias de la autonomía universitaria. En ese orden de ideas, se justifica el papel preponderante que la ley asigna a los docentes.
Es decir, la norma impugnada evalúa razonablemente la importancia de los distintos sectores en la vida universitaria, lo que se traduce en un criterio específico de planificación de la educación superior que, como se ha señalado, corresponde al Congreso en ejercicio de la competencia que le ha conferido la Constitución Nacional.
35. Que, por lo demás, la determinación de los porcentajes mínimos de representación del personal docente y las demás condiciones que deben reunir los restantes estamentos, es materia librada a la discrecionalidad del legislador y ajena al control de los jueces, pues como ha dicho reiteradamente esta Corte no incumbe a los tribunales el examen de la conveniencia o el acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones, ya que aquéllos deben limitarse al examen de la compatibilidad que las normas impugnadas observen con las disposiciones de la Ley Fundamental (Fallos, 312:435).
36. Que, en consecuencia, cabe concluir al respecto que el Congreso, al dictar la ley de base de educación -en ejercicio de la competencia que le ha conferido el art. 75, incs. 18 y 19 de la Constitución Nacional, ha podido decidir sobre la integración de los órganos de gobierno, la duración de los mandatos, las condiciones para acceder a determinados cargos, como así también la constitución de un tribunal universitario, norma a la que el apelante también tacha de inconstitucional y respecto de la cual no se advierte ni se demuestra en qué medida puede vulnerar la autonomía universitaria toda vez que se trata de la creación de un órgano que actuará en el ámbito propio de cada una de las instituciones universitarias, las que serán encargadas de reglamentar sus funciones y designaciones de acuerdo a lo que determinen sus estatutos (art. 57).
37. Que, en cuanto a las normas transitorias 78, 79 y 80 de la ley 24.521, impugnadas por la universidad recurrente en cuanto prevén los plazos en los cuales se debe producir la adecuación de las plantas docentes, integración de los órganos colegiados y de los estatutos, no puede estimarse contraria a la autonomía la circunstancia de que la ley que regula el sistema educativo, en ejercicio de una facultad que le es propia, adopte medidas temporales o transitorias que permitan la reorganización de los cuadros de profesores al nuevo régimen legal, a la vez que asegure la normalización definitiva de las instituciones universitarias.
38. Que los agravios dirigidos a cuestionar la admisión de la observación al art. 82 del estatuto de la universidad remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas en la causa E.65.XXXII Estado Nacional - Ministerio de Cultura y Educación de la Nación formula observación estatutos UNC -art. 34, ley 24.521- -voto de los jueces Nazareno, Moliné OConnor, Boggiano, López-, sentencia de la fecha, a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad. En tales condiciones cabe confirmar en este aspecto la resolución apelada.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia. Con costas. Notifíquese y remítase. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné OConnor. - Carlos S. Fayt (en disidencia parcial). - Augusto C. Belluscio (en disidencia parcial). - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. López. - Adolfo Roberto Vázquez (por su voto).
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO R. VÁZQUEZ. - Considerando: Que el infrascripto coincide con los consids. 1º a 11 inclusive del voto de los jueces Nazareno, Moliné OConnor, Boggiano y López.
12. Que son muchos los alcances de la expresión autonomía universitaria y diferentes las maneras de receptar la amplitud de su ejercicio. Es que más allá de lo ritual de una cuestión semántica, lo cierto es que la expresión se ha prestado a un sinnúmero de acepciones, como lo demuestra la diversidad de regímenes que, con el fin declamado de asegurarla, imperaron en nuestro país (conf. voto del juez Vázquez en la causa E.65.XXXII, Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos UNC -art. 34, ley 24.521-, consid. 8º. Así, conforme con lo señalado recientemente por esta Corte Suprema (confr. causa Monges -Fallos, 319:3148-, voto del juez Vázquez), desde aquellos tiempos y hasta la actualidad, el propósito ha sido el mismo, el cumplimiento de los altos fines de promoción, difusión y preservación de la ciencia y la cultura, tendiente a que alcancen la mayor libertad de acción compatibles con la Constitución y las leyes a las que deben acatamiento. La expresión autonomía universitaria debe pues ser interpretada más allá de su sentido técnico -potestad de todo sujeto titular de decisión de establecer sus propias reglas de acción en un ámbito de libertad definido como autodeterminación trascendiendo el marco meramente jurídico para manifestar una aspiración o ideal de independencia, plasmado además en la creencia ampliamente compartida de que es bueno y deseable que, en el cumplimiento de las delicadas tareas a su cargo y en el manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de la mayor libertad de acción compatible con el régimen constitucional al que deben pleno acatamiento.
13. Que ahora bien, la circunstancia de que la autonomía universitaria se encuentre prevista hoy expresamente en la Constitución Nacional a partir de la reforma producida a su texto en 1994, no quita -al igual que sucede con las provincias, que son el más ilustrativo ejemplo de descentralización autónoma, que aquélla deba ser acotada, en el sentido de circunscribir su ejercicio a las disposiciones propias de una legislación superior que la limita. Ello es así, porque la condición de autónomas, en modo alguno deja a las altas casas de estudio fuera del plexo normativo y de los controles institucionales que son propios del Estado de Derecho.
Omissis
37. Que los agravios dirigidos a cuestionar la admisión de la observación al art. 82 del Estatuto de la universidad remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas en la causa E.65.XXXII Estado Nacional -Ministerio de Cultura y Educación de la Nación formula observación estatutos UNC -art. 34, ley 24.521- -voto del juez Vázquez-, sentencia de la fecha, a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad. En tales condiciones cabe confirmar en este aspecto la resolución apelada.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia. Con costas. Notifíquese y remítase. - Adolfo R. Vázquez.
DISIDENCIA PARCIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT. - Considerando:
Omissis
4º Que como se sostuvo en la causa Monges, Fallos, 319:3148, disidencia del juez Fayt, a cuyas demás consideraciones corresponde remitir a fin de evitar repeticiones innecesarias, cuando el texto constitucional le impone al legislador como un mandato sancionar leyes... que garanticen... la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75, inc. 19), ha dejado fuera de la arena política la discusión acerca del modelo de planificación básica de la educación superior, esquema que no puede ser desconocido por el poder constituido so pretexto de reglamentación. La esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la limitación de los poderes de los distintos órganos y en la supremacía de la Constitución Nacional. Ningún departamento del gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas (Fallos, 316:2940). De allí que la armonización de las previsiones contenidas en los incs. 18 y 19 del art. 75 de la Constitución Nacional, exige reconocer como el límite de la competencia del Congreso para legislar en materia de planes de instrucción universitaria, la no afectación de teleología de la autonomía universitaria.
Omissis
8º Que, en cambio, corresponde admitir los cuestionamientos de los arts. 42 y 43, inc. a), de la ley, en tanto respectivamente prevén que ...los conocimientos y capacidades que tales títulos certifican así como las actividades para las que tienen competencia sus poseedores, serán fijados y dados a conocer por las instituciones universitarias, debiendo los respectivos planes de estudio respetar la carga horaria mínima que para ello fije el ministerio... y que cuando se trate de profesiones reguladas por el Estado y cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público, poniendo en riesgo de modo directo la salud, seguridad, derechos, bienes o formación de los habitantes, se requerirá que se respeten, además de la carga horaria, entre otros requisitos, los contenidos mínimos fijados por el ministerio de acuerdo con el Consejo de Universidades.
Ello es así, pues tanto la carga horaria en los planes de estudio y la fijación de los contenidos curriculares mínimos resultan ajenas a las facultades del Congreso y propias -dentro de un régimen de autonomía precisamente de esos entes autónomos. Es, justamente, el ámbito académico en el que debe desplegarse con mayor intensidad el principio de la autonomía, lo que importa sustraer la cuestión del ámbito de competencias del Congreso, quien por lo tanto no puede atribuirla a ningún otro órgano estatal.
9º Que idénticas consideraciones conducen a declarar la inconstitucionalidad de las disposiciones que pretenden regular el control externo de la actividad docente universitaria, pues constituyen una indebida injerencia en el ámbito en el que precisamente debe reinar la autonomía sin cortapisas, como es el estrictamente académico. Debe, en consecuencia, admitirse la impugnación constitucional de los arts. 43, inc. b), 44, 45 y 46, inc. b).
10. Que también deben prosperar las quejas dirigidas a cuestionar la constitucionalidad del art. 50 de la ley 24.521. En efecto, la citada disposición legal constituye una nueva violación a lo dispuesto en el art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional, tal como se resolvió en Fallos, 319:3148, causa Monges, disidencia del juez Fayt a cuyas consideraciones corresponde una vez más remitir.
11. Que igualmente corresponde declarar la inconstitucionalidad de las previsiones legales que establecen detalladamente la forma en que los estatutos deben disponer la composición de los órganos de gobierno y control interno, como así también las que regulan la carrera docente. Ello es así pues -más allá de que las previsiones de la ley puedan responder a nobles objetivos, tales como asegurar la transparencia del sistema, la integración democrática y plural de los órganos de gobierno en un régimen de autonomía la regulación de estos aspectos corresponde al ente autónomo, sin perjuicio de su cuestionamiento por la vía y forma que corresponda.
Desde esta perspectiva, debe recordarse una vez más que como se señaló en Fallos, 319:3148, causa Monges, tantas veces citada, las raíces históricas de la autonomía de las universidades argentinas, que hoy garantiza la Constitución Nacional, convierten en inviable toda limitación efectuada por el Congreso de la Nación, pues las universidades tienen por destino -tal como se dijo en el fallo recién referido, disidencia del juez Fayt ser la conciencia intelectual de la sociedad. De ahí la necesidad de garantizar su absoluta autonomía, de la que es condición esencial que las propias universidades autorregulen -entre otras cosas sus funciones y su organización.
Ello conduce a declarar la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones: art. 51, 53, 57, 78, 79 en lo pertinente y art. 80.
12. Que en lo que respecta al art. 59, inc. c), en cuanto dispone que las universidades podrán dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional mediante -entre otras cosas la venta de servicios, corresponde recordar que resulta esclarecedor el examen de los documentos del Banco Mundial, en los que la entidad trata y formula criterios sobre la educación superior en los países en vías de desarrollo y que marcan, de modo explícito, su tránsito de las prioridades en materia de financiamiento, al diseño de reformas académicas.
Omissis
Sin perjuicio de ello, la disposición cuestionada no parece violatoria de la Constitución Nacional, a poco que se advierta que no obliga a adoptar política alguna en orden al arancelamiento de cualesquiera de las actividades que cumplen las universidades.
13. Que, en efecto, del principio constitucional de la equidad, por su parte, no puede derivarse oposición alguna al de igual rango, relativo a la gratuidad.
En primer lugar, porque la interpretación constitucional integradora de ambas normas sólo impone reservar para cada una su ámbito propio, de modo de no desvirtuar un principio con el otro. Así, la enseñanza universitaria deberá ser gratuita, carácter que no aparece sin más como inequitativo y que, por otra parte consiente la posibilidad -no su obligatoriedad de que en el ámbito de sus autonomías, las distintas universidades puedan disponer normas tendientes a generar recursos adicionales.
En segundo término, porque sólo resultaría violatoria de la Constitución Nacional, no ya la ley sino una disposición universitaria que pretendiera gravar o arancelar justamente la enseñanza que por imperativo de la misma Constitución Nacional debe ser gratuita. No lo es, en cambio, la mera posibilidad de generar recursos adicionales por otros procedimientos.
En definitiva, corresponde salvar la constitucionalidad de esta previsión, sin perjuicio de los cuestionamientos que, en su caso, puedan merecer las regulaciones que de ella pudiera hacer cada una de las universidades autónomas.
Por ello, se declara parcialmente procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto la sentencia apelada con el alcance que resulta de los considerandos precedentes, y se declara la inconstitucionalidad de las disposiciones de la ley 24.521 enumeradas (art. 16, segunda parte, ley 48). Con costas en el orden causado. Notifíquese y devuélvase. - Carlos S. Fayt.
DISIDENCIA PARCIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO.
Omissis.
6º Que no compete al órgano judicial abrir juicio de mérito u oportunidad sobre una legislación de base de la educación universitaria, aun cuando pueda parecer notablemente más reglamentarista que las leyes que para esos fines se dictaron en otras épocas. Corresponde, en cambio, efectuar el control de constitucionalidad, que es la misión más elevada del Poder Judicial; dicho en otros términos, los jueces deben discernir si ha habido transgresión de los principios que gozan de jerarquía constitucional y que limitan la actividad legislativa del Congreso de la Nación.
10. Que, en consecuencia, corresponde declarar la inconstitucionalidad de las siguientes normas, por incurrir en avasallamiento del ámbito académico, reservado a la universidad nacional: a) art. 42, in fine, en cuanto establece que los planes de estudio deberán respetar la carga horaria mínima que fije el Ministerio de Cultura y Educación de acuerdo con el Consejo de Universidades; b) art. 43, inc. a), en cuanto agrega al requisito de la carga horaria mínima, la injerencia del Ministerio de Cultura y Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades en la definición de los contenidos curriculares y de criterios sobre intensidad de la formación práctica; c) el art. 43, inc. b), en cuanto establece un régimen de acreditación periódica de las carreras a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, o de entidades privadas constituidas con ese fin.
11. Que sin perjuicio de la facultad del Congreso de la Nación de asegurar la implementación de las políticas educativas en todos los niveles, y, en este sentido, de organizar instancias de evaluación que coadyuven al fin de elevar el rendimiento y la inserción de la universidad en la comunidad, es evidente que estas acciones deben realizarse dentro de los límites constitucionales. Corresponde, pues, declarar la invalidez constitucional del art. 44 de la ley 24.521 en cuanto dispone evaluaciones externas que abarcarán las funciones de docencia, investigación y extensión y la gestión institucional de las universidades nacionales. La circunstancia de que estas evaluaciones finalicen en recomendaciones públicas, no convierte en meramente conjetural el agravio de la Universidad Nacional de Córdoba. Ello es así pues, en el sistema global implementado por la ley 24.521, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación es la encargada de efectuar la acreditación periódica del art. 43, inc. b). En consecuencia, se ha plasmado una injerencia indebida en el ámbito de autonomía de las universidades nacionales que justifica la descalificación del art. 44, en lo pertinente, como así también del art. 46, inc. b), de la Ley de Educación Superior, en cuanto concierna a universidades nacionales.
12. Que en cuanto a la impugnación del art. 50, in fine, cabe remitirse a los fundamentos dados en la disidencia del juez Belluscio, en la causa Monges, Fallos, 319:3148, razón por la cual se revocará la sentencia apelada también en este aspecto.
13. Que el art. 57 establece que los estatutos deberán prever la constitución de un tribunal universitario, con función de intervenir en juicios académicos y en cuestiones éticodisciplinarias. La norma expresa una exigencia mínima que favorece la transparencia y la vigencia de principios republicanos en el seno de la vida interna de los claustros. No obstante, por regular aspectos inescindiblemente unidos a la autonomía universitaria, debe dejarse librada a cada estatuto la resolución sobre el concreto tribunal académico y disciplinario que cada casa de altos estudios considere apropiado, órgano que cumplirá las funciones legales -y otras que la universidad pueda asignarle con la composición y de acuerdo con el procedimiento que cada unidad autónoma estime conveniente. Ello conlleva la inconstitucionalidad del art. 57 de la ley sub examine, sólo en cuanto impone una determinada integración para el tribunal.
14. Que, por el contrario, no está fundada la inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 24.521, atinente al régimen de concursos públicos para el ingreso a la carrera académica universitaria y a la contratación o designación temporaria de docentes, pues la norma coadyuva a garantizar la imparcialidad de los jurados y la idoneidad de los docentes para el acceso a los cargos académicos en las universidades nacionales, lo cual afirma otros principios de rango constitucional (art. 16, Constitución Nacional). Este fundamento justifica, asimismo, declarar la validez constitucional de los arts. 54 y 78 de la ley.
15. Que la Universidad Nacional de Córdoba impugna el art. 53, en cuanto el legislador se inmiscuye en la composición de los órganos de autogobierno de la universidad y establece estándares, a su juicio, autoritarios, que se imponen a las casas de estudio. El tema ha sido tratado y resuelto por esta Corte en sentido contrario a la pretensión de la recurrente in re E.9.XXXIII y E.4.XXXIII Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c. Universidad Nacional de Luján s/aplicación de la ley 24.521, fallada en la fecha, disidencia parcial del juez Belluscio, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad. Ello comporta el rechazo de la impugnación que, sobre las mismas bases, la actora efectúa respecto del art. 80 de la ley.
16. Que la universidad recurrente entiende que el art. 59, inc. c), del cuerpo legal sub judice, en cuanto admite la posibilidad de contribuciones o tasas por los estudios de grado, transgrede el principio constitucional de la gratuidad. El agravio es infundado puesto que la ley no dispone imperativamente que las universidades deban dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales, ni obliga a la percepción de tasas o contribuciones en retribución de los estudios de grado. Las instituciones universitarias nacionales están en libertad de regular este punto, en el marco jurídico que establece la Constitución y la ley. La primera fija los caracteres de gratuidad y de equidad; la segunda establece un destino prioritario para los fondos que se recaudasen en virtud del ejercicio de esa facultad.
17. Que tal como se ha afirmado en la causa E.65.XXXII Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación), formula observación estatutos UNC -art. 34, ley 24.521-, fallada en la fecha (disidencia de los jueces Belluscio, Petracchi y Bossert), debe descartarse una interpretación constitucional que anule uno de los dos principios que están consagrados en el nuevo texto del inc. 19, del art. 75 de la Ley Fundamental. El principio de equidad no puede entenderse de manera de restringir hasta desvirtuar el de gratuidad, pues ambos cuentan con igual tutela. En el marco de la autarquía universitaria, las instituciones universitarias nacionales podrán percibir contribuciones, que desarrollen el espíritu de solidaridad entre los educandos, o tasas o aranceles por servicios prestados -no necesariamente servicios de enseñanza, los que no podrán afectar sustancialmente el derecho a la enseñanza universitaria oficial gratuita. El arancelamiento resultante de la reglamentación del art. 75, inc. 19 de la Constitución, por normas de menor jerarquía, no puede en ningún caso ser retribución de la enseñanza, transformando la regla de la gratuidad en el principio opuesto de la onerosidad.
Cabe concluir que la norma impugnada -art. 59, inc. c), ley 24.521- no lesiona principio fundamental alguno, aun cuando una inteligencia equivocada puede favorecer una reglamentación inconstitucional.
Por lo expuesto, se declara parcialmente procedente el recurso extraordinario de la Universidad Nacional de Córdoba y se declara la incosntitucionalidad de los art. 42, in fine, 43, incs. a) y b), 44, 46 inc. b), 50 in fine y 57 de la ley 24.521, con los alcances que se señalan en los consids. 10, 11, 12 y 13 de esta sentencia. Se confirma lo resuelto por el a quo en todo lo demás que decide y que ha sido materia de recurso. Las costas de esta instancia se distribuyen en el orden causado en atención a la complejidad y novedad que presenta la materia debatida. Notifíquese y devuélvanse los autos. - Augusto C. Belluscio.
