Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 24/06/2004
Partes: Universidad Nacional de Córdoba v. Estado Nacional -Administración Federal de Ingresos Públicos-
ENSEÑANZA - Universidades nacionales - Disminución de aportes patronales - Exclusión
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:
1.- A fs. 229/243, la C. Fed. de Córdoba revocó la sentencia de 1ª instancia y, en consecuencia, rechazó la acción declarativa interpuesta.
Para así decidir, afirmó la exclusión de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC, en adelante) del beneficio de disminución de las contribuciones patronales establecido por los decretos 2609/93, 1791/94 y sus modificatorios, pues ello constituye una medida extraordinaria, que debió ser objeto de expresa y clara consagración normativa por parte del Poder Ejecutivo nacional.
También reconoció que, si bien existen similitudes entre la UNC y las universidades privadas que gozan de este, en el marco del objeto y de los fines del decreto 2609/93 y del "Pacto federal para el empleo, la producción y el crecimiento", no se advierte igualdad de situación entre ambas instituciones.
Explicó que es así pues estas medidas buscan promover el empleo mediante la disminución del costo laboral, circunstancia que no afecta a la actora, que se rige por normas diferentes a las del empleo privado y cuyos recursos provienen del presupuesto nacional.
En tales condiciones, concluyó que la exclusión de la UNC no representa un ejercicio abusivo, arbitrario o irrazonable de las facultades discrecionales con que cuenta el PEN en la materia y desestimó la acción promovida.
2.- Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario obrante a fs. 249/263, que fue concedido por el a quo a fs. 280.
En primer lugar, negó su pertenencia al Estado nacional, pues posee autonomía y, como consecuencia, aseveró que no le es aplicable lo dispuesto por el art. 2 del decreto 2609/93 (texto según su similar 372/95), en cuanto establece la exclusión de la disminución para las actividades desarrolladas por aquel, así como por los estados provinciales y municipales y sus correspondientes instituciones.
Consideró transgredido el principio de legalidad, pues entendió que el beneficio surge -en su caso- en forma directa del art. 75 de la ley 24521, el cual no distingue entre universidades estatales y privadas.
Por último, también estimó conculcados la garantía de igualdad ante las cargas públicas y el principio de razonabilidad (arts. 16 y 28, CN.), por la inteligencia que realizó el a quo, sin que su inclusión dentro de las previsiones de la ley 24156 altere lo concluido.
3.- A mi modo de ver, el remedio extraordinario es formalmente admisible, en tanto se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de carácter federal (leyes 24195 y 24521), y la sentencia definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que el recurrente ha sustentado en ellas (art. 14, inc. 3, de la ley 48).
4.- Mediante el decreto 2609/93 se dispuso la disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina salarial, para las actividades referidas a la producción primaria, industria, construcción, turismo e investigación científica y tecnológica.
Posteriormente, y respecto de las actividades enumeradas en último término, su similar 1791/94 limitó el beneficio a las entidades privadas que tengan como objeto principal la investigación científica y tecnológica, aún cuando esté destinada a la actividad académica o docente.
Desde mi óptica, entonces, la primera cuestión a dilucidar consiste en establecer si la UNC debe ser considerada como una "entidad privada", a los fines de su encuadramiento en el precepto citado.
En tal sentido, es claro el art. 48 de la ley 24521, en cuanto establece que las instituciones universitarias nacionales son personas jurídicas de derecho público, que sólo pueden crearse por ley de la Nación, con previsión del crédito presupuestario correspondiente. Su cese también se hará por ley, y tienen asegurado su sostenimiento mediante aportes financieros del Estado nacional (art. 58).
Aun cuando poseen autarquía económico-financiera, deben acatar la ley de administración financiera y control del sector público nacional (24156), de la cual no pueden sustraerse invocando sus normas estatutarias, como sostuvo V.E. en Fallos: 322:910 (cons. 21). Asimismo, están sujetas al régimen general de contrataciones, responsabilidad patrimonial y gestión de bienes reales (art. 59, inc. f), y los rectores y miembros de su consejo superior serán responsables por los daños económicos causados, en los términos de los arts. 130 y 131 de la ley 24156.
En tales condiciones, pienso que la alegada autonomía y autarquía universitaria, garantizada por el art. 75, inc. 19, párr. 3, de la CN. y con el alcance fijado en Fallos: 319:3148; 322:842, y en especial respecto de la misma UNC en Fallos: 322:919, cons. 13 y 14, no son aptas para enervar su carácter público y estatal, ontológicamente diverso de las "entidades privadas" a las que se refiere el decreto 1791/94.
Por esto, considero que es correcta la interpretación del a quo, referida a la exclusión de la recurrente del beneficio dispuesto por el reglamento citado.
Desde mi punto de vista, ello torna insustancial el análisis del agravio vinculado con el decreto 372/95, en cuanto dispuso que la disminución de las contribuciones a cargo de los empleadores sobre la nómina salarial sería de aplicación para todas las actividades, excepto las desarrolladas por los estados nacional, provinciales y municipales, y por las instituciones que les pertenecen.
Esto es así, pues la actora ya se encontraba excluida del beneficio por imperio del decreto 1791/94, sin que el nuevo reglamento mejore o perjudique su situación.
5.- Por otra parte, con referencia a la violación de la garantía de igualdad ante las cargas públicas y al principio de razonabilidad, considero oportuno recordar que, desde antiguo, la Corte ha sostenido que las garantías constitucionales han sido dadas a los particulares contra las autoridades, y la del art. 16 podría ser invocada por un contribuyente a quien se pretendiera gravarlo más que a otro, pero ella no está destinada a asegurar el poder del Estado en un caso concreto (Fallos: 132:101; 134:37; 134:148; 202:230; 303:113).
En estas circunstancias, aún cuando no se trata de un particular sino de una persona jurídica de derecho público, perteneciente al Estado nacional, entiendo que la garantía de la igualdad resulta aplicable, pues la actora acude en su situación de contribuyente, y no en su carácter de autoridad estatal, quien soporta una detracción coactiva de riqueza que presume más gravosa que otros en idéntica situación.
Como desde antiguo ha sostenido la Corte, esta garantía importa, en lo relativo a impuestos, establecer que, en condiciones análogas, deberán imponerse gravámenes idénticos a los contribuyentes (Fallos: 105:273; 117:22; 132:198, entre otros).
Por consiguiente, la norma constitucional de que se trata no excluye la facultad del legislador para establecer distinciones o formar categorías, siempre que tales clasificaciones no revistan el carácter de arbitrarias o estén inspiradas en un propósito manifiesto de hostilidad contra determinadas personas o clases (Fallos: 115:111; 132:402), es decir, siempre que las distinciones, categorías o clasificaciones se apoyen en una base razonable o respondan a una finalidad económica o social (Fallos: 138:313; 147:402).
Sobre tales parámetros, pienso que en el caso no aparece violada la garantía constitucional invocada, desde que todas las instituciones universitarias estatales son gravadas con una base uniforme, esto es, aplicando íntegramente la alícuota, sin disminución alguna. Nótese, a mayor abundamiento, que todo el Estado nacional, provincial y municipal, y las instituciones que le pertenecen son alcanzados de igual manera.
Y, por otra parte, no es posible desconocer la existencia de motivos razonables para hacer distinción entre las universidades públicas y las instituciones privadas a los fines de la procedencia del beneficio, pues el mismo ha sido instaurado por el decreto 2609/93 -en cumplimiento del compromiso asumido por el acto declarativo segundo, pto. 3, del "Pacto federal para el empleo, la producción y el crecimiento", del 6/1/1994- con el objetivo expreso de disminuir la presión tributaria sobre la nómina salarial, para así lograr un crecimiento sostenido de la actividad económica, la productividad y los niveles de ocupación (conf. cons. 1 y 5).
A la luz de estos objetivos, es mi parecer que la limitación del beneficio a las instituciones privadas -únicamente- responde a una justificada finalidad económica, dirigida a fomentar el crecimiento de sus niveles de ocupación y productividad. Ello no implica -en mi opinión- hostilizar ni perseguir arbitrariamente a la universidad estatal, pues el pleno funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines se encuentra suficientemente garantizado por el Estado nacional (art. 58, ley 24521).
Sostener lo contrario implicaría afirmar, al mismo tiempo, que este último incumple con su responsabilidad indelegable en la prestación del servicio de educación superior de carácter público y no garantiza adecuadamente el derecho a acceder a ese nivel de la enseñanza a todos aquellos que quieran hacerlo y cuenten con la formación y capacidad requeridas (art. 2 , ley 24521), materia que no ha sido objeto de debate en este proceso.
Por ello, aun cuando sólo se tenga en cuenta que la ley 25521 asegura a las universidades públicas -y no a las instituciones privadas- su sostenimiento por parte del Estado nacional, así como garantiza su funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines, ello representa, desde mi óptica, causal bastante para autorizar el distinto tratamiento otorgado por el decreto 1791/94.
6.- Tampoco existe, en mi criterio, violación al principio de reserva de ley, pues el decreto 2609/93 ha sido dictado por el Poder Ejecutivo en uso de las atribuciones conferidas por el art. 188 de la ley 24241, cuya legitimidad no ha sido cuestionada, lo cual sella -en mi parecer- la suerte adversa de su pretensión.
Pero, aun cuando la actora pretendiera fundar su derecho al beneficio en el art. 75 de la ley 24521, cabe destacar que éste, contrariamente a lo sostenido, solo faculta al órgano ejecutivo a eximir, total o parcialmente, de impuestos y contribuciones previsionales de carácter nacional a las instituciones universitarias, sin obligarlo, y sin reconocer tampoco legitimación a éstas últimas para exigir en tal sentido.
En consecuencia, el principio invocado por la UNC no hace mas que ratificar la improcedencia de su postura pues, si las exenciones impositivas deben resultar de la letra de la ley, de la indudable intención del legislador o de la necesaria implicancia de las normas que las establezcan (Fallos: 277:373; 279:226; 283:61; 284:341; 286:340; 289:508; 292:129; 302:1599), ninguna de las tres hipótesis se verifica en el art. 75 de la ley 24521.
En efecto, ningún beneficio de reducción en las contribuciones patronales se establece por medio del citado precepto, ni puede inferirse de allí la inequívoca voluntad del legislador en tal sentido, razón por cual resulta notoriamente insuficiente para sustentar su derecho.
7.- Por último, es doctrina reiterada del tribunal que sus sentencias deben atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión, aunque sean sobrevinientes al recurso extraordinario (Fallos: 298:33; 304:1649; 312:555; 323:3083 y 3158, entre muchos otros).
En este marco, no escapa a mi análisis que, a través del decreto 1103/02, publicado en el BO el 28/6/2002, se aprobó el convenio general 266, suscripto el 20/9/2001 entre la Secretaria de Hacienda de la Nación, la AFIP, la ex Secretaría de Educación Superior y distintas universidades nacionales, entre las que no se encontraba la actora.
Allí se acordó el procedimiento para resolver la situación de mora en el pago de las contribuciones patronales, originada en el conflicto planteado entre el Estado nacional y algunas casas de altos estudios, respecto de los alcances de los decretos 2609/93, 1791/94, y sus modif.
En lo que aquí interesa, el art. 2 del decreto 1103/02 dispuso: "Instrúyese a la AFIP del ME a archivar las actuaciones administrativas que tenga en trámite con relación a las diferencias de ingresos de contribuciones patronales de las universidades firmantes del acuerdo objeto del presente, originados en la aplicación de quitas zonales, por los períodos anteriores al 30/8/2001, y a prestar conformidad con los desistimientos que se obligaron a efectivizar las universidades firmantes y la UNC, de las acciones judiciales en trámite que tengan por objeto esta cuestión. En todos los casos las costas serán soportadas en el orden causado.
En estas condiciones, observo que la actora ninguna obligación ha podido asumir a través de un convenio en el que -como se dijo- no ha sido parte, razón por cual, pese a lo sostenido por el art. 2 del decreto 1103/02, considero que su promulgación no altera la solución propiciada.
8.- Por lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia de fs. 229/243 en cuanto fue materia de recurso extraordinario.-Buenos Aires, noviembre 26 de 2003.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, junio 24 de 2004.
Considerando:
Que esta Corte comparte y hace suyas las razones expuestas por el Sr. procurador general en su dictamen, al que cabe remitirse en razón de brevedad.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por aquél, se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del CPCCN.). Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Carlos S. Fayt.- Antonio Boggiano.- Adolfo R. Vázquez.- Juan
